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Ago201023

El Voto Nominal: entre la eficiencia y la representación

 

La rendición de cuentas y la responsabilidad individual de los líderes políticos frente al electorado son aspectos fundamentales de una democracia representativa y han adquirido una gran importancia en los estudios académicos sobre el funcionamiento de la Rama Legislativa. La teoría que concibe a la democracia como una cadena de delegación, bajo los conceptos de riesgo moral, asimetría de información y problemas de agencia, ha señalado las dificultades que enfrenta un sistema representativo en el momento en que surgen discrepancias entre el mandato y la capacidad de fiscalización de los electores, por un lado, y el comportamiento real de los legisladores, por otro. Así, autores como John Carey, entre otros, al definir la rendición de cuentas o “accountability” como la posibilidad del electorado para conocer las propuestas de los líderes, obtener información sobre su labor una vez electos y castigar sus acciones cuando sea necesario[1], han buscado establecer un concepto de responsabilidad política que incluya los períodos pre y post electorales.

Sin embargo, la rendición de cuentas y la atribución de responsabilidades individuales, aspectos que resultan menos problemáticos cuando la cadena de delegación es simple (como en el caso de la elección presidencial), adquieren un grado de complejidad considerable en cuerpos colegiados. Aquí, el vínculo del político con sus bases puede debilitarse por diversos factores: la carrera política puede estar determinada por las lealtades del legislador a su partido; los legisladores pueden privilegiar proyectos nacionales que no benefician directamente a su electorado particular; la corrupción puede desviar la acción política del mandato inicial; y la falta de información sobre el funcionamiento interno del Congreso y de los debates y negociaciones que en él se llevan a cabo puede diluir la responsabilidad del político como actor individual.

En la práctica, uno de los ejemplos más interesantes del problema mencionado anteriormente es la votación de proyectos de ley. En teoría, se espera de cada legislador una concordancia entre sus propuestas de campaña y su posición frente a iniciativas concretas, pero el “voice vote”, o en nuestro caso, el “pupitrazo”, se ha constituido en una práctica representativa de los problemas de riesgo moral y asimetría de información, ya que la acción individual, al quedar ubicada por detrás del anonimato del voto en bloque, limita las posibilidades de transparencia.

En Colombia, la aprobación del voto nominal en el Acto Legislativo 01 de 2009 marcó un avance en la vía hacia la democratización y modernización del sistema político. Otros países, como Argentina, Brasil y Costa Rica, contaban en la década de los ochenta no sólo con regulaciones sobre votación individual, sino también con sistemas electrónicos para su registro[2]. En ese sentido, el “pupitrazo” se había convertido en nuestro país en síntoma de premodernidad política[3].

Sin embargo, desde su aprobación, varios congresistas han manifestado los problemas que este cambio en el sistema político ha traído para la acción legislativa[4]. Los argumentos de legisladores como Javier Cáceres, Simón Gaviria o Édgar Gómez señalan que el Acto Legislativo, al no establecer una distinción clara entre procedimientos formales y aspectos de fondo que realmente requieren una votación nominal, ha contribuido a la baja productividad del Congreso. Esta razón es uno de los motivos fundamentales que están detrás de los dos proyectos que fueron radicados por el nuevo Congreso y que pretenden regular y especificar las excepciones al voto nominal. Es importante tener en cuenta cuáles son las excepciones planteadas por cada proyecto, porque aquí se presenta una tensión entre eficiencia y representación que debe ser abordada con cuidado.

El proyecto 28/10 de la Cámara de Representantes, presentado por Carlos Zuluaga, Roosvelt Rodríguez y Carlos Navas Talero, llama la atención sobre la importancia de mecanismos electrónicos que permitan divulgar los resultados de las votaciones, y contempla, entre otras, las siguientes excepciones: consideración, aprobación y modificación del orden del día; aprobación de actas de las sesiones; corrección de vicios de procedimiento de proyectos de ley y Actos Legislativos; suspensión o prórroga de la sesión; declaratoria de sesión reservada o informal; foros y proposiciones de control político; adopción o aprobación de textos rehechos; decisiones sobre apelación de proyectos negados o archivados; informes de comisiones accidentales sobre objeciones presidenciales; excusas por inasistencia a citaciones; existencia de unanimidad para aprobar el articulado de un proyecto de ley o de Acto Legislativo; renuncia de congresistas; y asuntos de trámite.

Por su parte, el proyecto 82/10 de Senado, presentado por Carlos Soto Jaramillo, además de precisar los casos en que debe existir votación nominal (reforma constitucional, leyes que otorguen facultades extraordinarias al Presidente, reglamento del Congreso, Plan de Desarrollo, descentralización, regalías, contratación, ordenamiento territorial, expropiación, participación política, moción de censura y delitos políticos), establece las siguientes excepciones: consideración, aprobación y modificación del orden del día; suspensión de la sesión; proposiciones de control político; y aprobación de actas.

En la exposición de motivos de los dos proyectos, la consideración de estas excepciones está fundamentada en el hecho de que el llamado a lista, requerido incluso para cuestiones que los congresistas consideran como trámite, ha obstaculizado la gestión legislativa, especialmente en las plenarias de Senado y Cámara. Sin embargo, la diferenciación establecida por los autores de los proyectos plantea un problema importante y es el de bajo qué criterios se determina la línea divisoria entre cuestiones de fondo y cuestiones formales[5]. Esto es especialmente problemático, por ejemplo, en el caso del orden del día. Los dos proyectos consideran que la aprobación y modificación del orden del día es un tema que no debe ser abordado mediante el voto nominal. No obstante, también puede argumentarse que el orden del día, a diferencia de los foros o las preguntas sacramentales, determina lo que está en la agenda de discusión, y por lo tanto, no puede concebirse como algo superfluo o ceremonial. De la misma forma, congresistas como Alexandra Moreno Piraquive han reconocido la necesidad de discutir las disposiciones del proyecto 28/10 en lo atinente a los Actos Legislativos. Según la segunda vicepresidente del Senado, “los Actos Legislativos, por su misma importancia, no se pueden votar a pupitrazo”[6].

Es importante mencionar que esta discusión se ha presentado en otros países. En Estados Unidos, por ejemplo, los “yeas and nays” son obligatorios únicamente para discusiones sobre proyectos de ley relacionados con los impuestos y el presupuesto. Así mismo, en las plenarias, con el fin de darle celeridad a la labor legislativa, los asuntos formales no requieren votación nominal. Por otro lado, la solución institucional a los interminables llamados de lista en las plenarias no debe estar limitada a la exclusión de asuntos importantes como los órdenes del día o la aprobación de articulados de proyectos de ley y Actos Legislativos. Por ejemplo, en países europeos y latinoamericanos como Argentina, Austria, Brasil, Dinamarca, Ecuador, Grecia e Italia (entre otros), la realización de una votación nominal depende de la petición de un porcentaje específico de los miembros de la comisión o la plenaria[7]. De la misma forma, como demuestra Thomas Saalfeld en su artículo “On Dogs and Whips. Recorded Votes”, el incremento de votaciones nominales en los parlamentos europeos ha sido mucho más evidente en países en los que se han adoptado sistemas electrónicos que permiten reducir el tiempo de los llamados de lista, las votaciones y el registro de abstenciones.

Estos aspectos institucionales deben ser tenidos en cuenta en los debates de los dos proyectos mencionados. Es evidente que el tema de las votaciones nominales requiere una regulación más específica, sobre todo cuando se considera la importancia de los temas pendientes que dejó el Congreso pasado (regalías, Ley de víctimas, reforma electoral, Ley de Justicia y Paz, sector salud)[8]. Sin embargo, las consideraciones sobre la eficiencia y productividad legislativa deben estar mediadas por la importancia que tiene el voto nominal como mecanismo de representación y control.


[1] CAREY, John, (2003). Discipline, Accountability, and Legislative Voting in Latin America. Comparative Politics, Vol. 35, No. 2, pp. 191-211, New York.

[2] Ibíd.

[3] Sin embargo, este no es un caso excepcional. En Alemania, país en el que los niveles de votación nominal han sido bajos en términos comparados, se utiliza un método denominado Hammelsprung, en el que los congresistas deben pararse de sus sillas e ingresar, dependiendo de su decisión, a puertas marcadas con el “si”, el “no”, y el “se abstiene”. Ver: SAALFELD, Thomas (1995). On Dogs and Whips. Recorded Votes. En: Döring, Herbert, ed. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. St. Martin's Press, New York.

4] Ver, por ejemplo: “Siento pena por el ausentismo”. En: El Tiempo, Bogotá (16, Nov., 2009).

“Campaña electoral y votación nominal tienen paralizado al Congreso”. En: Revista Cambio, Bogotá (2009)

“Sin darse cuenta, el Congreso acabó con el pupitrazo”. En: El Espectador, Bogotá (5, Ago., 2009)

[5] Como afirma Thomas Saalfeld, esta discusión ha estado en el centro de los parlamentos de Europa Occidental. Las votaciones “perfectamente secretas” han sido reemplazadas progresivamente por votaciones públicas o semipúblicas y se limitan a casos excepcionales como la pérdida de investidura o el otorgamiento de credenciales. Ver: SAALFELD, Thomas (1995).

[6] “Buen ambiente en Congreso para reforma a voto nominal”. Entrevista realizada por El Nuevo Siglo. Publicada en http://www.webmira.org/movimiento/index.php?option=com_content&view=article&id=2621:buen-ambiente-en-congreso-para-reforma-a-voto-nominal&catid=203:alexandra-piraquive

[7] Ver: HUG, Simon (2006). Selection Effects in Roll Call Votes. Institute of Governmental Studies University of California, Berkeley. 

[8] Ver: “El Congreso que se va”. En La Silla Vacía. http://www.lasillavacia.com/historia/16734 

 



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Control político

Andres Felipe Jacobo
por

Andres Felipe Jacobo

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Hola mi nombre es Felipe Jacobo. Soy politólogo de la Universidad de los Andes y hago parte del programa de Maestría en Ciencia Política. Esta sección estará dedicada al seguimiento de los debates de control político y de las citaciones realizadas en el Congreso de la República.

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