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May 2012 30

Informe de ponencia negativa acto legislativo de Reforma a la Justicia (Representante Germán Navas)

INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 143 DE 2011 CÁMARA, 07 DE 2011 SENADO

ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS 9 DE 2011 SENADO, 11 DE 2011 SENADO, 12 DE 2011 SENADO Y 13 DE 2011 SENADO por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones

(Segunda Vuelta).

Bogotá D.C, 28 de mayo de 2012

H. Representante

ADRIANA FRANCO CASTAÑO

Presidenta

Comisión Primera Constitucional

Cámara de Representantes

Ref: Informe para de ponencia para Primer Debate en Cámara de Representantes (segunda Vuelta) del Proyecto de Acto Legislativo número 143 de 2011 Cámara - 07 de 2011 Senado, acumulado con 09 de 2011 Senado, 11 de 2011 Senado, 12 de 2011 Senado y 13 de 2011 Senado, por medio del cual se reforman artículos de la Constitución en relación con la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.

Respetada Representante Franco,

En cumplimiento del honroso encargo hecho por la Mesa Directiva y acatando el Reglamento del Congreso en sus artículos 156, 157 y 158 de la Ley 5ª de 1992 me permito presentar a los miembros de la Comisión Primera de la H. Cámara de Representantes, el informe de Ponencia para primer debate en segunda vuelta, al Proyecto de Acto Legislativo número 07 de 2011 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011 Senado, 11 de 2011 Senado, 12 de 2011 Senado y 13 de 2011 Senado, por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones.

ANTECEDENTES EL PROYECTO.

El proyecto de Acto legislativo es de Origen gubernamental y fue radicado el día 4 de agosto de 2011 por parte del señor Ministro del Interior y de Justicia, Dr. Germán Vargas Lleras, al Proyecto de Acto Legislativo número 07 de 2011 por medio del cual se reforma la Constitución Política de Colombia en asuntos relacionados con la justicia y publicado en la Gaceta 566 de la misma anualidad, fueron acumulados los proyectos de actos legislativos número 09 de 2011 Senado, el Proyecto de Acto Legislativo 11 de 2011, el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2011 Senado, y el Proyecto de Acto Legislativo 13 de 2011 Senado, fueron repartidos a la Comisión Primera del Senado de la República, y asignados como ponentes para primer debate, a los honorables Senadores Jesús I. García, Juan Carlos Vélez, Eduardo Enríquez, Hemel Hurtado, Luis Carlos Avellaneda y Jorge Eduardo Londoño. Llevándose a cabo varios foros en distintas ciudades del país.

Agotado su trámite legislativo en el H. Senado de la Republica fue remitido para continuar la primera vuelta en la Cámara de Representantes, nombrándose como ponentes para primer y segundo debate los honorables Representantes Alfredo Bocanegra Varón, Juan Carlos Salazar Uribe, Carlos Germán Navas Talero, Carlos Edward Osorio Aguiar, Jaime Buenahora Febres, Roosevelt Rodríguez Rengifo, Orlando Velandia Sepúlveda, Heriberto Sanabria Astudillo, Germán Varón Cotrino, Guillermo Abel Rivera Flórez, José Rodolfo Pérez Suárez, y Hernando Alfonso Prada Gil.

Agotado el trámite en las dos Cámaras, surgieron diferencias en los textos aprobados en su primera vuelta lo cual conllevo a la conformación de una comisión de conciliación que unifico el texto.

Para la segunda vuelta del trámite regular del Proyecto de Acto Legislativo en el Senado de la Republica se Introdujeron nuevas iniciativas y se revivieron algunas que habían sido eliminadas, tanto en la Cámara de Representantes como en la Conciliación de los textos, entre ellas: La modificación del artículo 28 de la Constitución Política y la adición del articulo 257B, iniciativas que habían sido eliminadas en primera vuelta; la inclusión de artículos nuevos que proponen la modificación a los artículos 156, 175, 197, 2 artículos transitorios y el 284B; a su vez fueron eliminados otros que proponían la modificación de los artículos 29, 134, 221, 276, 284, 141 y 272 constitucionales.

Con ocasión del trámite en Cámara para la segunda vuelta se convocó a Audiencia Pública llevada a cabo el día 23 de Mayo, fin de escuchar las inquietudes y diferentes propuestas por parte de la academia y demás ciudadanos, los cuales podemos resumir así:

OBSERVATORIO NACIONAL PERMANENTE DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: Con intervención de la Dra. María del Pilar Arango, quien argumento que la reforma debilita la administración de justicia, que proscribe la culpabilidad objetiva, y que sería el ejecutivo quien gerencia la rama judicial teniendo como consecuencia la perdida de independencia, que además la modificación al artículo 28 repite el código de policía lo cual es improcedente introducirlo en la Constitución, y que la reforma no mejora ni soluciona la congestión, ni el acceso a la justicia, tampoco la impunidad de los Congresistas ni la garantía de sus derechos procesales.

COLEGIO DE ABOGADOS: Representado por el Dr. Aldemar Molano Carvajal, citando que si bien es cierto que el derecho es cambiante y cada pueblo tiene derecho a darse sus propias leyes, también lo es que la reforma debe ser en otro sentido ya que con respecto a la desjudialización los funcionarios de los despachos judiciales sustanciaran fallos sin intervenir en etapas anteriores al proceso y que la Sala Disciplinaria no debe ser eliminada por que los jueces deben ser disciplinados cuando incurran en faltas, y que dentro de los siguientes 20 años las falencias serán más graves que ahora.

Dr. NÉSTOR RAÚL CORREA, presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, cita que lo ideal es que el proyecto sea archivado y resalta que para la aplicación de dicha reforma se requiere el rededor de 13 mil millones de pesos, cambia el origen de postulación de la rama ejecutiva a la judicial de la sala administrativa y la sala disciplinaria, lo cual no soluciona nada, que la idea de la colegiatura es buena; que si el aparato se desea remodelar es suficiente con incluir a los presidentes de las tres Altas Cortes en la Sala Disciplinaria y finalmente que el proyecto como viene es un salto al vacío.

DOCTORA PAULINA CANOSA, Quien es magistrada en el Consejo Superior de la Judicatura, pero actúa en nombre propio. Explica que en realidad la reforma implica una sustitución de la Constitución, que el Congreso de la Republica no está facultado para hacer una reforma de este tipo, ya que hubo excesos que no han sido superados. Que la desaparición de la sala administrativa pone en peligro a los jueces, acabando con la autonomía de la Rama Judicial, hecho que no puede suceder dentro de un Estado Social de Derecho basado en la Democracia.

Dr. RICARDO H. MONRROY CHURCH Presidente del Consejo Superior de la Judicatura: La desjudialización cambia el norte de la justicia, entre otras cosas porque el país no debe financiar particulares y favorecerlos a fin de que estos se enriquezcan administrando justicia; expresa que la reforma debería estar encaminada al fortalecimiento, autonomía, e independencia de la justicia que por el contrario destruye ese fortalecimiento, que no es pertinente reformar la Constitución al son de escándalos,

Dr. LUIS FERNANDO OTÁLVARO, presidente de Asonal Judicial, sindicato de jueces y fiscales, critica la reforma a la justicia. Indica que la reforma no tiene un norte establecido y que no hay consenso, que además permite que existan capturas sin orden judicial, que es necesario recordar que solo con orden judicial pueden hacerse allanamientos, lo cual es un fundamento de la Constitución de 1991, que respecto a la segunda instancia para aforados, Está bien que los aforados tengan doble instancia pero para eso no se requiere crear un organismo de investigaciones por fuera de la Corte Suprema. Justamente ella había propuesto salas diferentes para dividir las funciones de investigación y juzgamiento dentro de la misma Corte, sin crear organismos paralelos que generarían suspicacias.

Dra. ALEJANDRA CABRERA- MOE- Misión de Observación Electoral, con la Reforma sería imposible que un congresista sea sancionado, por que existirían 4 instancias lo cual conlleva a la inaplicabilidad de la reforma política. También expresa que no puede funcionar de manera inmediata la reforma para los actuales magistrados.

CONSIDERACIONES DE LOS PONENTES.

En primer lugar es necesario analizar la posible sustitución de la Constitución política y si el Congreso de la Republica está facultado para hacer una reforma de esta categoría, para lo cual es pertinente analizar algunos lineamientos fundamentales de la Carta Política de 1991, y es la separación de poderes uno de estos ya que garantiza independencia de cada una de las ramas; a lo largo de la reforma, y como se explicara más adelante, se desequilibra el sistema de pesos y contrapesos o también llamado “checks and balances”. Si bien es cierto que el Congreso puede Reformar la Constitución “artículo 374 C.P.” También lo es que la soberanía del pueblo es indelegable y por ello no puede sustituirla parcial o totalmente, es esta norma de normas la que consagra los elementos de garantía y desarrollo del gobierno democrático dando paso al Estado Constitucional. El congreso posee funciones constituyentes, pues tiene la capacidad de reformar la carta, pero no puede ejercer estas atribuciones por fuera de los linderos establecidos en la carta magna, ese poder constituyente es restringido por cuanto es constituyente pero derivado.

indudablemente la reforma implica una privatización de la justicia, la justicia debe estar en manos del Estado de manera prevalente, al delegar la función jurisdiccional a los abogados, notarios, y particulares, ellos obligatoriamente tendrán que recibir una remuneración por sus servicios, no es dable que el Estado financie a particulares a fin de prestar un derecho fundamental como lo es el acceso a la justicia, es más acorde con el Estado Social de Derecho que ese presupuesto se invierta en jueces pertenecientes al rama judicial, y con las calidades exigidas para esto, mas no imprimir ese presupuesto en particulares, desfigurando toda la estructura estatal constitucional colombiana.

En el momento de atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a notarios, árbitros y particulares como jueces adjuntos, y teniendo en cuenta que no se encuentran articuladas para tal fin por la naturaleza de sus funciones, deviene necesariamente en inseguridad jurídica en el momento de proferir decisiones, pues es de público conocimiento que entre los jueces del país no hay consenso en la aplicación de las normas, que muchas veces no se aplica la jurisprudencia ni siquiera como criterio auxiliar; la inseguridad jurídica será aún más profunda cuando todas estas personas naturales sin pertenecer a una rama determinada, administren justicia, tendremos casos iguales con soluciones jurídicas abiertamente diferentes, lo que degenera en un grave y amplio distanciamiento del principio de justicia propio de un Estado Social de Derecho. Desde este punto de vista también pueden generarse cargos por sustitución de la Constitución porque el derecho a la justicia debe estar garantizado en forma eficiente, permanente y eficaz, se desconoce el juez natural, el debido proceso y la gratuidad. Otra de las inconveniencias de atribuir funciones jurisdiccionales a empleados judiciales es precisamente que el mismo no podrá proferir sentencias, así las cosas, quien fallara dicho caso en realidad no es quien ejerció la función jurisdiccional durante todo el proceso, hecho que creara fallos injustos por desconocimiento material o factico del caso, y que entre otras cosas e irrisoriamente tampoco soluciona el problema de descongestión, solamente crea un cuello de botella en el juez del aquel despacho y también en el despacho del que conozca de la apelación. Lo anteriormente dicho es solo una prueba más en cuanto a que la reforma no soluciona ningún problema de fondo, de acceso a la justicia y de descongestión de esta.

En el mismo sentido, la desjudialización desfigura el rol especial que tienen los abogados litigantes, jueces y litigantes tienen perfiles diametralmente diferentes, atribuir junciones jurisdiccionales a litigantes es aberrante dentro de innumerable cantidad de interpretaciones que existen en materia jurídica, no es permisible que se deje la justicia material de los colombianos al libre arbitrio de la hermenéutica jurídica de alguien quizá con intereses particulares privados. Si en este momento los precedentes jurisprudenciales, y las ratio decidendi no son acogidas por los jueces y magistrados del país, mucho menos va a suceder esto con los particulares con funciones judiciales transitorias. No es viable someter esta reforma ante la coyuntura de congestión que tiene el país, ya que esta en realidad no es la solución.

Injerencia de otras ramas del poder público: con este nuevo modelo a implementar en la reforma a la justicia se desfigura el modelo del Estado Colombiano incluido por la Asamblea Constituyente de 1991, el querer de esa Asamblea era prevenir que una rama del poder público se convirtiera en suprema, y para inducirlas a cooperar, se implementó la separación de poderes con un sistema de "checks and balances" o sistema de pesos y contrapesos, en este sentido aunque el artículo 113 constitucional consagra que el poder público es uno solo, se prevé que el mismo sea ejercido por tres ramas separadas pero que colaboran armónicamente entre sí. Dicha colaboración armónica parte de la existencia de un equilibrio entre ellas sin que una se imponga sobre las otras. La reforma a la justicia conlleva una concentración de poder en una de las ramas del poder público, en este caso, el poder ejecutivo que tendrá injerencia en las decisiones tanto de la rama legislativa, como de la Rama Judicial, para la primera, con la constitucionalización del Consejo Superior de Policía Criminal y Penitenciaria, que aunque en el nuevo texto no incluye sus funciones, es entendible que tendrá injerencia vinculante en el trámite de las diferentes iniciativas legislativas, y para la segunda determinar el presupuesto, concursos y carrera judicial. Precisamente esto altera las principales funciones de la rama ejecutiva y judicial, como lo es el para ese caso el hacer las leyes, y para este direccionamiento y conducción de la rama judicial.

Por principio de consecutividad es improcedente adicionar nuevamente en segunda vuelta iniciativas que se habían debatido y eliminado en primera vuelta, la ley 5° es clara cuando cita en su artículo 226 que en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Y que las negadas en ese periodo, no podrán ser consideradas nuevamente.

Existe desarrollo jurisprudencial frente a la introducción en segunda vuelta de iniciativas negadas en primera. Al respecto la sentencia: Sentencia C-277/07 cita:

No se puede pues, perder de vista los contenidos normativos propios del trámite de la segunda vuelta de los actos legislativos, en relación con las posibilidades de introducir enmiendas durante los debates y votaciones, así como de modificar lo aprobado por las comisiones o en la primera vuelta. Esto, con el fin de aplicar adecuadamente la prohibición de reconsiderar en dicho trámite, aquello que se ha negado, y los consiguientes efectos jurídicos de la votación. En otras palabras, es pertinente determinar cuándo se entiende surtida la votación que niega alguna iniciativa, y así, cuándo se ha hecho uso de la posibilidad de enmendar algún contenido sometido a consideración, antes de adjudicar los efectos generales que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto para las votaciones en el trámite legislativo.

Ahora bien, es preciso señalar que en el quinto debate del trámite del Acto legislativo se han incluido iniciativas nuevas que no habían sido debatidas en primera vuelta en el Congreso de la Republica, esto claramente es violatorio de la Constitución Política, La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha expresado en varias ocasiones a cerca del proceso de creación normativa por parte del Congreso, desarrollando los principios de identidad y consecutividad.

“El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate.[1] Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos[2], es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones[3]. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[4].

Así las cosas, en el mismo sentido se ha pronunciado frente al trámite de proyectos de Acto Legislativo, mediante sentencia 040 de 2010, pues no pueden adicionarse nuevas iniciativas en segunda vuelta so pena de incluir un vicio insubsanable en el trámite legislativo por incumplimiento de requisitos constitucionales.

Es el artículo 375 de la Constitución Política el que establece una regla particular acerca del principio de identidad flexible en el trámite de los actos legislativos, determinando que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Al respecto puede afirmarse que las propuestas incluidas en el sexto debate en el Senado de la Republica constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. Al respecto la Corte:

“La jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un todo. Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los distintos debates, cambios que son admisibles, en contraposición con los cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, los cuales son inconstitucionales”[5]

Difícilmente la Corte Constitucional podrá apartarse de los precedentes jurisprudenciales al respecto, entonces es improcedente seguir con un trámite incensario del cual la Corte obligatoriamente declarara inexequible por incontables vicios de trámite y de fondo

Entonces, dentro del contexto del contrato social preestablecido no es preciso vulnerar mediante modificaciones el pacto jurídico – político de la Carta Magna, por cuanto se violarían todos los principios fundantes y los pilares de la estructura constitucional del Estado, por otra parte la Constitución Política es una carta de principios que deben ser desarrollados por la ley, es impreciso convertir la Constitución en un Código, a lo largo de la reforma se hace referencia a materias y explicaciones que no deberían estar incluidas allí,

Por otra parte, La justicia debe estar en manos del Estado de manera prevalente, Colombia es un Estado Social de Derecho del cual una de sus principales características es precisamente la separación de poderes, donde existe un poder único e indivisible del cual es titular la nación, para algunos defensores de la separación de poderes como John Locke encuentran en este postulado una forma de equilibrarlos entre sí, ningún poder debe sobrepasar determinados límites, de ahí ponerlos por escrito en una Constitución, la reforma en si alteraría la integridad de la administración de justicia para los colombianos cuyos efectos redundarían en su franco debilitamiento en beneficio de intereses particulares privados.

Régimen político y el principio de separación de poderes en la Carta de 1991

“En armonía con el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución colombiana acoge la teoría de la separación de poderes. En distintas decisiones de esta Corporación se ha identificado a este principio como uno de los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991, cuya trasgresión ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto constitucional.[6]

El mencionado principio se remonta al constitucionalismo liberal de finales del siglo XVIII, y aparece recogido bajo la famosa formulación contenida en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, a cuyo tenor: "Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”. Desde esta perspectiva, el concepto mismo de Constitución va ligado a la idea de separación de poderes, de forma tal que el principio se convierte en un elemento fundacional del constitucionalismo moderno.[7]

Con la separación de poderes se infiere el ejercicio de un poder limitado, susceptible de control y con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista. Como así lo enseño Montesquieu, “unas constituciones tiene por objeto la gloria del Estado y otras la libertad política de los ciudadanos”. La idea de constitución surgida de las revoluciones norteamericana y francesa “no será la de limitar el poder por razones de pura eficacia, sino la de hacerlo para preservar la libertad”, pues el pueblo sólo es soberano “si permanece libre” y si el Estado se organiza “en coherencia con ese postulado, de manera que los actos del poder ‘constituido’ no pueden despojar a los hombres de su libertad”[8].

PROPOSICIÓN

Por las anteriores consideraciones presentamos a la Honorable Comisión Primera de la Cámara de Representantes, PONENCIA NEGATIVA y solicitamos ARCHIVAR el Proyecto de Acto Legislativo número 07 de 2011 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011 Senado, 11 de 2011 Senado, 12 de 2011 Senado y 13 de 2011 Senado, y 143 de 2011 Cámara, por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.

Del Honorable Representante

Carlos Germán Navas Talero

Representante a la Cámara

[1] Sentencia C-141 de 2002.

[2] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007.

[3] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004.

[4] Sentencia C-178 de 2007.

[5][5] Sentencia C-040 de 2010

[6] En efecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se declaró la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2004, el cual señalaba que si el Congreso no expedía la ley estatutaria reguladora de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República antes del 20 de junio de 2005, o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentaría transitoriamente la materia, por vulnerar el principio de separación de poderes, precisamente por atribuir a un órgano judicial competencias propias del poder legislativo. La Corporación concluyó que, a pesar de la colaboración armónica de los poderes y de los controles recíprocos existentes, era imposible conferirle el carácter de auténtica reforma constitucional al establecimiento de una facultad legislativa no sujeta a controles políticos, tampoco al control de constitucionalidad, asignada a un órgano judicial. Igualmente en la sentencia C-588 de 2009, entre las consideraciones adicionales que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad del artículo l del Acto Legislativo 01 de 2008, se señala que la atribución a la Comisión Nacional del Servicio Civil de facultades de regulación en materia de carrera administrativa para implementar un mecanismo excepcional de ingreso automático totalmente contrario a la carrera administrativa resultaba opuesta al principio de separación de poderes y a la reserva de ley constitucionalmente estatuida en la materia.

[7] Sentencia C- 141 de 2010.

[8] MANUEL ARAGON REYES, Estudios De derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998. Págs. 147 y 148.

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