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Ago201026

Las regalías, ¿qué hacer con ellas?

 

El gobierno nacional ya anunció su voluntad de presentar un proyecto de ley para reformar de una manera profunda el régimen de regalías existente hoy en Colombia. En el momento de escribir estas notas, aparte del discurso presidencial del 20 de agosto y de algunas declaraciones del director de Planeación Nacional , no se conocen mayores detalles del sentido de la reforma propuesta.

Es obvio que las propuestas van a levantar polvareda. Los políticos de las regiones que supuestamente van a verse afectadas van a acusar la propuesta de centralista y se comenzará a hablar de un supuesto raponazo a las regiones productoras, como ya efectivamente se han hecho. ¿Cómo debatir de manera no apasionada sobre una iniciativa de esta naturaleza? A continuación se plantean algunas ideas sobre el tema.

La constitución colombiana establece la propiedad del estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías. Podría también diseñarse un esquema más simple: impuestos sobre las renta más altos para las compañías extractoras. El efecto sería el mismo.

Existen otro tipo de pagos asociados a la utilización de estos recursos, destinados a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso. Puede haber varias maneras de enfrentar este problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que estos efectos no se produzcan (normas por ejemplo, sobre el transporte y el embarque de carbón y de petróleo), o el acuerdo de compensaciones monetarias que debe pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso es claro que el órgano estatal receptor de ellas deben ser estas colectivades territoriales.

La misma consideración no se aplica necesariamente para las regalías. ¿A qué tipo de gasto deben orientarse? Una pregunta equivalente: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal debe ser el receptor de esos recursos? La respuesta a esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) son los que deben decidir en qué se gastan los recursos del Estado.

La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la famosa “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores1, consistente en que los países que se han beneficiado inicialmente con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores al resto de países.

La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda) para el futuro, pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de los niveles de gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.

La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener diferentes categorías: gastos de naturaleza local (infraestructura local) o gastos de naturaleza nacional (gastos de defensa y seguridad, relaciones exteriores). Cómo se distribuyen estos gastos entre los niveles de gobierno es también una decisión política: la sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.

Existen también gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier nivel de gobierno: la educación y la salud pueden tener grados diversos de centralización o de descentralización en la ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales ( lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio de aseguramiento se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.

En muchos países el ejercicio natural de discusión de la asignación de los recursos públicos es el presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Ello le otorga una enorme flexibilidad a los gobiernos y a los congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad, pero en un país con débiles instituciones, ello puede ser un problema. La racionalidad social en la utilización de los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que solo produzca beneficios en el largo plazo, como el prepago de deuda, que beneficia a las próximas generaciones, puede no llamar la atención de un político preocupado simplemente por la próxima elección.

Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de una manera muy precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos, aun cuando existe consciencia en los medios académicos que ellos le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90% del ingresos corrientes del gobierno central está atada de antemano), y explica una tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir , por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.

Y aquí viene entonces la discusión sobre las regalías. Si ellas deben ser manejadas por el Gobierno Central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es entonces una decisión fundamentalmente política, que está atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su estado produzca.

Vale la pena mirar algo sobre la asignación del gasto público en los últimos años en Colombia. Según mis cuentas (apoyado en cifras fiscales proporcionadas por el Banco de la República y por el Confis y en las cuentas nacionales del DANE), el gasto público pasó a ser del 17,8% del PIB en 1990 al 29% en el 2009. El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB más que se duplicó, al pasar del 4.2% al 8,8%. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó entonces del 23,5% al 30%.

La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de privilegiar el papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años, como consecuencia de un auge en la explotación minera, esta tendencia se concentraría. ¿Es conveniente que ella se presente? Planteo algunas reflexiones al respecto, a partir de las funciones económicas del Estado, tal como están definidas en cualquier texto básico de finanzas públicas: producción de bienes públicos, redistribución de ingresos, y estabilización macroeconómica.

Con relación a la primera de estas funciones, el tipo de bienes públicos que la sociedad demande determinará también el nivel de gobierno que se haga responsable de su provisión. Obras de infraestructura local deberán ser adelantadas por las colectividades territoriales, mientras que carreteras o autopistas nacionales le corresponden al gobierno nacional. 2 
Una consideración importante que debe hacer la sociedad colombiana de manera inmediata tiene que ver con los recursos destinados a la salud, especialmente por lo retos que la sentencia 760 de la Corte Constitucional le impuso al Gobierno Nacional. La ley 100 estableció que la ejecución del régimen subsidiado le correspondía a los municipios. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en un estado federal (por ejemplo, en los Estados Unidos, donde la recién aprobada reforma al sistema de salud le dejó una amplia iniciativa a los Estados en la implantación del sistema, lo cual puede conducir a esquemas distintos de aseguramiento), las pautas de seguridad social en salud son nacionales. Tanto la Ley 1122 del 2007 como sucesivas reglamentaciones gubernamentales han buscado que, ante la notoria desviación o ineficacia en la asignación de recursos, los municipios estén obligados a destinar los ingresos correspondientes al Sistema General de Participaciones y otras rentas de la salud, hacia el aseguramiento efectivo de los habitantes y hacia el pago de las deudas que se generan por este concepto. Vale la pena hacerse la pregunta si no es hora de avanzar hacia un régimen subsidiado realmente nacional de salud, en el cual operen más claramente la ventajas de la ley de los grandes números, lo cual exigiría una concentración de estos recursos en entidades ejecutoras de naturaleza nacional.

Con relación a la redistribución de ingresos, puede existir una redistribución de carácter regional o una de carácter personal. Una tributación progresiva y un gasto social focalizado efectivamente en los más pobres puede ser la manera más efectiva de avanzar en esa redistribución. Es posible que en ese proceso de redistribución los departamentos y municipios puedan desempeñar un papel importante, porque muchos proyecto sociales son por excelencia de naturaleza local. Pero es también posible que una redistribución regional llevada al extremo puede causar efectos indeseables: que los pobres de regiones identificadas como ricas terminen beneficiando a ricos de regiones pobres3 . Los trabajos que ha adelantado Salomón Kalmanovitz sobre distribución de impuestos y de gastos entre regiones y ciudades del país hacen pensar que este fenómeno se esté dando efectivamente en Colombia. Una concentración de las regalías en los municipios productores de los recursos naturales no apunta definitivamente hacia una real redistribución del ingreso.

Pasemos en fin, al papel de las finanzas públicas como estabilizadoras del ciclo económico. Ello tiene dos manifestaciones: una fiscal y otra cambiaria. Con relación a la política fiscal, se trata de ahorrar en épocas buenas (genera superávit fiscales) para poder gastar en épocas malas (generar déficit). Solo de esta manera la política anticíclica puede tener sostenibilidad financiera. Pero es necesario obligar a los gobiernos a ello. Quien puede ser sujeto de esta obligación, es claramente el gobierno nacional, como lo propone la iniciativa presentada recientemente sobre la regla fiscal.

En lo que tiene que ver con la tasa de cambio, una buena parte de la “maldición de los recursos naturales” tiene que ver con la llamada enfermedad holandesa. Una revaluación en la tasa de cambio ligada a un auge exportador transitorio en los recursos naturales destruye la capacidad competitiva de los otros productores de bienes transables. La solución, nuevamente consiste en no monetizar todo los recursos provenientes de las regalías asociadas a estos recursos, sino en dejarlos en el exterior o destinarlas al pago de la deuda externa. Ello exige por lo menos, una acción coordinada a nivel nacional.

Las consideraciones anteriores llevan a pensar que es conveniente que el equilibrio nación-región en la distribución de las regalías adicionales que se generen como producto del auge minero se restablezca a favor de la Nación.

Una consideración adicional que no tiene que ver con la distribución, sino con el monto de estos ingresos. Hoy en día el porcentaje de las regalía en fijo, dependiendo de la naturaleza del recurso. ¿No debería el Estado subastar el derecho temporal a la explotación de una yacimiento entre varios proponentes, y asignarlo a aquél que esté dispuesto a pagar un monto mayor de regalías? Ello acabaría con la antipática costumbre de las prolongaciones automáticas que hoy se presentan cada vez que se vence el término de una concesión minera, podría aumentar los recursos provenientes de las regalías, y generar una sana competencia entre las firmas que aspiren a explotar el recurso.


1-Por ejemplo, Sachs, J y Warner A, (2001) , The curse of natural ressources. European Economic Review. Vol 45. Pp- 435-446. 
2-Vale la pena señalar que una proporción que sospechamos importante (la desagregación de las cifras fiscales por lo menos tal cual están consignadas en documentos públicos no permite por ahora confirmar esta hipótesis) de los gastos del Gobierno Nacional se orienta en Colombia hacia gastos de naturaleza local. Valga la pena señalar como ejemplo los aportes para obras de acueducto y alcantarillado y la ejecución reciente del plan 2050 de carreteras adelantado por el Ministerio de Transporte, pese a que se había establecido previamente que las carreteras departamentales y municipales eran responsabilidad de esas colectividades. 
3- Efecto Hood-Robin se llama a este fenómeno, por que hace exactamente lo contrario de lo que hacía el famoso héroe : quitarle a los ricos para darle a los pobres



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