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Ene201118

Los desastres no “naturales”: una propuesta para la recuperación con enfoque de derechos

 

Estamos ante el peor desastre desencadenado por un fenómeno climático que ha vivido Colombia. Los desastres no son naturales ni impredecibles como se suele creer, y la respuesta no es “reconstrución” sino fortalecimiento de la capacidad de autorecuperación de los territorios. Para eso es necesario reconocer una serie de derechos de las personas y comunidades afectadas, como los doce que enumera este experto.

Por Gustavo Wilches Chaux, analista de www.razonpublica.com

No es reconstruir sino recuperar

Estamos en medio del mayor desastre desencadenado por un fenómeno natural que ha vivido Colombia en su historia, en términos de la extensión de sus efectos, de la complejidad de sus consecuencias y de las dificultades, de toda índole, que acarreará la recuperación.

Todas las personas que formamos parte de este país estamos o vamos a estar afectadas por este desastre que, por supuesto, golpea de manera más grave a los damnificados inmediatos, que son aquellos que han perdido no solamente su vivienda, sino también su hábitat, sus medios de vida o sus fuentes de producción.

Hablo de "recuperación" y no de "reconstrucción", precisamente porque pienso que el reto que tenemos por delante es lograr que las comunidades afectadas recuperen su capacidad para convivir con el territorio del cual forman parte y, en algunos casos, que ojalá sean excepcionales, su capacidad para construir un nuevo territorio y echar raíces profundas en el nuevo lugar, al menos mientras acompañan al territorio original en su proceso de sanación.

En términos que suelo utilizar, el reto mayor no es reconstruir la telaraña sino fortalecer la capacidad de la araña para volver a tejer su propia telaraña, a sus propios ritmos, de acuerdo con sus propia visión del mundo y con sus propias prioridades. La telaraña es el territorio; la araña es el conjunto de actores sociales e institucionales que pertenecen a ese territorio... o que pertenecerán a uno nuevo a donde han de llegar.

El papel de quienes intervienen desde afuera es contribuir al objetivo principal del proceso: que esa capacidad (de la araña para volver a tejer la telaraña) se fortalezca y gane cada vez mayor autonomía y poder de decisión. Porque es importante construir una nueva telaraña, pero como subproducto del objetivo principal.

Un enfoque de derechos

Desde 1999 comencé a promover un listado de derechos de las personas y las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres. Lo hice no solamente a partir de la observación de procesos en marcha en ese momento, sino con la convicción de que, de haber tenido a mano esa lista en momentos en que he tenido a mi cargo procesos de reconstrucción, seguramente habría tomado algunas decisiones de manera diferente.[1]

Este listado de derechos ha servido también como conjunto de indicadores para determinar si un proceso específico avanza hacia la sostenibilidad de la comunidad con la cual se lleva a cabo o si, por el contrario, la lleva hacia una mayor vulnerabilidad. Es decir, que es posible "leer" si el proceso genera condiciones para el ejercicio de estos derechos o si, por el contrario, dificulta el cumplimiento de los mismos.

Un ejemplo del uso de la propuesta de derechos como indicadores de sostenibilidad se encuentra en el libro "La Reconstrucción de San Cayetano", publicado por la Universidad de los Andes, la Gobernación de Cundinamarca y la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia.

En trabajos recientes con el Programa Conjunto de Integración de Ecosistemas y Adaptación al Cambio Climático, del cual forman parte, entre otros, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), propusimos que los derechos de la infancia sean tomados como orientadores del desarrollo y como indicadores del avance hacia la sostenibilidad.

Qué es y qué no es un desastre

La presente propuesta se formuló y se sigue impulsando con el ánimo de motivar un debate sobre los derechos de las personas y de las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres, ya sean desencadenados por fenómenos de origen natural, por fenómenos antrópicos (de origen humano), o socio-naturales (aquellos que se expresan a través de cambios en la naturaleza, pero cuyo origen está en la actividad humana).

Se fundamenta en la concepción según la cual los desastres en sí no son "naturales" ni "actos de Dios", sino el producto de la convergencia entre unos fenómenos propios de la dinámica de la naturaleza o de las dinámicas de la sociedad humana (que se convierten en amenazas), y unos factores de vulnerabilidad, que determinan que una comunidad no esté en capacidad de adaptarse, sin traumatismos, a la ocurrencia de esos fenómenos, o que bloquean o reducen la capacidad humana para recuperarse de los efectos nocivos de los mismos.

También parte de la base de que los desastres no constituyen hechos súbitos y aislados de la vida "normal" de la comunidad, sino que es necesario entenderlos en el contexto de procesos en virtud de los cuales, la comunidad afectada entra en interacción con los ecosistemas que ocupa o sobre los cuales interviene. Los desastres son también procesos enraizados en el pasado, cuyos efectos positivos o negativos se proyectan hacia el futuro y alteran el curso de la vida de una comunidad.

La propuesta se edifica también sobre la base de que las personas y las comunidades afectadas por un desastre no se convierten, de manera automática e inevitable, en "víctimas impotentes", sino que tanto ellas, como los ecosistemas, poseen "mecanismos de superación" que no sólo les permiten recuperarse de los efectos del desastre, sino rediseñar el curso de la comunidad en función de aproximarse a la sostenibilidad.

En consecuencia, los derechos de las personas y las comunidades afectadas por los desastres, se pueden resumir en el derecho que tienen a que toda labor posterior al fenómeno que lo desencadenó, se realice en función de activar y fortalecer esos "mecanismos de superación".

Los derechos

Los derechos que aquí se invocan, hacen más referencia a la manera de "manejar" el desastre por parte del Estado como de las comunidades afectadas, y de todos aquellos actores externos, que intervienen de una u otra forma, en un escenario de crisis.

Otro campo que queda aún por explorar, es el de los deberes correlativos a estos derechos, es decir, las responsabilidades que deben asumir los distintos actores sociales e institucionales en el caso de que se reconozca, efectivamente, la existencia de los derechos propuestos.

1. Derecho a la protección por el Estado

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tiene el derecho a que el Estado, directamente o a través de los organismos de socorro nacionales e internacionales y otras instituciones con fines similares, les otorgue la protección que requieren mientras recuperan las condiciones que les permitan satisfacer, por sus propios medios, las necesidades esenciales.

Dicha protección se concreta en el suministro de albergue, alimentación, vestido, atención médica y sicológica, recreación y seguridad, para sí mismos y para sus bienes, incluyendo los bienes colectivos y teniendo en cuenta las particularidades de cada comunidad afectada.

Lo anterior incluye el derecho a la evacuación oportuna y concertada de zonas de amenaza inminente y de alto riesgo, cuando las circunstancias así lo ameriten, y la reubicación concertada, temporal o permanente, en zonas libres de amenazas o en donde estas sean manejables. Sin embargo, las personas y comunidades también poseen el derecho a no ser evacuadas en contra de su voluntad de una determinada zona, a pesar de poseer toda la información necesaria sobre los posibles riesgos de permanecer en dicha área.

2. Derecho a la información

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a conocer de manera adecuada, oportuna, clara, precisa y veraz, la información disponible sobre aspectos tales como:

  • Los fenómenos que desencadenaron la situación de desastre, su naturaleza, sus consecuencias actuales y potenciales.
  • Su propia situación de vulnerabilidad frente a esos fenómenos y los riesgos que de ellos se puedan derivar.
  • La información necesaria para que las comunidades y sus líderes puedan tomar, de manera concertada con las autoridades, la decisión de ser evacuados de una zona de amenaza inminente y de alto riesgo, o la de permanecer, bajo su responsabilidad, en contra de las advertencias e instrucciones de las autoridades.
  • Los planes de prevención, contingencia, emergencia, recuperación y reconstrucción existentes; los recursos disponibles o previstos para ello y los mecanismos de administración y de control de los mismos, entre otros.

El derecho a la información incluye el derecho a que las percepciones, interpretaciones y puntos de vista de los distintos actores sociales sean tenidos en cuenta, como elementos para construir una visión compartida de un desastre y de la situación de la comunidad dentro de él, a través de los llamados "diálogos de saberes", "diálogos de ignorancias" y "diálogos de imaginarios"

En general, la comunidad tiene el derecho a conocer, a través de la educación formal y no formal (desde el nivel preescolar hasta la educación superior), la información pública, la realidad ambiental y la dinámica natural de la región que ocupa, así como de los riesgos surgidos de la interacción humana con dicha realidad.

3. Derecho a la participación

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a una participación directa, activa, decisoria y eficaz en todas las etapas del proceso, desde aquellas previas a la ocurrencia de un evento desencadenante (cuando haya lugar a ello, como en el caso de las alertas previas de huracanes, erupciones volcánicas o riadas), hasta en las etapas de emergencia, recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo de la región afectada y de sus habitantes.

El derecho a la participación incluye el derecho de la comunidad a elegir sus propios voceros, delegados o representantes ante las distintas instancias con injerencia en los procesos que surjan como consecuencia de un desastre, sin que el nombramiento y la actuación de dichos voceros, delegados o representantes, supla y agote, por sí misma, el derecho de las comunidades a la participación.

4. Derecho a la integralidad de los procesos

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que los procesos tendientes a su recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo, sean concebidos con carácter integral y con sentido humano, social, económico, ambiental y cultural, y a que no se centren en la mera reconstrucción de la infraestructura física.

Lo anterior implica el derecho a que la recuperación y el fortalecimiento del tejido social de las comunidades afectadas, y de su capacidad de gestión y autogestión, se consideren como prioridades de los procesos, con miras a la sostenibilidad global de las comunidades que los protagonizan.

Así mismo, comprende el derecho a la protección y recuperación del patrimonio cultural, tangible e intangible, en sus diferentes expresiones, que le otorgan a la comunidad sentido de identidad, de pertenencia, de propósito colectivo y de continuidad en medio de la crisis.

5. Derecho a la diversidad

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que se les respeten sus particularidades culturales como individuos y como sociedad, en las distintas etapas y expresiones de los procesos que surjan como consecuencia de desastre, lo que incluye la necesidad de tener en cuenta las necesidades específicas de los sectores más vulnerables de la comunidad (niños, ancianos, enfermos y discapacitados, entre otros)

Lo anterior comprende, así mismo, el derecho a que las ayudas externas se hagan teniendo en cuenta las necesidades y particularidades de los receptores o beneficiarios, más que de las necesidades de los donantes, y el derecho a que toda ayuda se haga como un insumo para el proceso de autogestión de las comunidades, y no como un auxilio a damnificados impotentes.

6. Derecho a la perspectiva de género

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que en las distintas etapas y expresiones de los procesos, se garantice la participación decisoria de las mujeres, de manera tal, que sus puntos de vista, sus propuestas, sus necesidades, sus aspiraciones y su potencial, sean tenidos en cuenta en la dirección, planeación, ejecución, control y evaluación de dichos procesos.

7. Derecho a la autogestión

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que en las distintas etapas y expresiones de los procesos, se respete y se fortalezca la capacidad de decisión, gestión y autogestión de los distintos actores locales, tanto gubernamentales como no gubernamentales.

Lo anterior incluye el principio de que un nivel de superior jerarquía sólo deberá tomar decisiones o ejecutar acciones que sobrepasen la capacidad de decisión o ejecución del nivel jerárquico inmediatamente inferior.

Por ejemplo, las decisiones que deben y pueden ser tomadas por un alcalde municipal no deberán ser adoptadas por el gobernador, ni las que le corresponden al gobernador por el nivel nacional.

8. Derecho de prioridad

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que las acciones y procesos tendientes a restituir su autonomía y su capacidad de gestión, reducidas o perdidas como consecuencia de un desastre, sean atendidos con carácter prioritario frente a los intereses y objetivos de sectores políticos, económicos o sociales no afectados, así pertenezcan a la misma región. Con el pretexto de aprovechar el desastre como "oportunidad", no se puede dejar de lado la principal prioridad, que es la recuperación de la relación entre la comunidad afectada y su territorio original.

9. Derecho a la continuidad de los procesos

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a la continuidad de los procesos tendientes a su recuperación y reconstrucción, y a la asignación de los recursos necesarios para adelantarlos por encima de la duración de los periodos de las autoridades locales, regionales o nacionales, lo cual significa que dichos procesos deben tener carácter de programas de Estado y no de Gobierno.

10. Derecho frente a los medios de comunicación

Las personas y comunidades afectadas por desastres, tienen el derecho a que los medios de comunicación respeten su intimidad, a que no las conviertan en motivo y oportunidad para el sensacionalismo, y a que los medios cumplan el papel de facilitadores en los procesos de comunicación entre las comunidades afectadas y las autoridades o actores y sectores sociales de distinto nivel, que intervienen o vayan a intervenir en los procesos.

Así mismo, tienen el derecho a que la información que transmitan los medios de comunicación contribuya a comprender, de manera veraz, objetiva y racional, las causas que condujeron a un desastre, y a descubrir y fortalecer el potencial de recuperación y gestión existente en las mismas comunidades, en lugar de consolidar el estereotipo según el cual, los afectados por un desastre son entes incapaces de retomar el control de su propio destino.

11. Derecho a la participación de la naturaleza

Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con los cuales éstas interactúan, tienen el derecho a que la voz de la naturaleza sea escuchada en la toma de las decisiones que determinarán el rumbo de los procesos de recuperación, reconstrucción y desarrollo, de tal manera, que los mismos avancen hacia la construcción de unas relaciones sostenibles entre las comunidades y su entorno.

(El desastre que hoy vive Colombia, desencadenado por el fenómeno de "La Niña", especialmente fuerte sobre territorios que poco a poco habían venido perdiendo su resistencia y su resiliencia, es decir su capacidad para absorber sin traumatismos los efectos de las dinámicas naturales y para recuperarse de los mismos, es un ejemplo de lo que sucede cuando el desarrollo y las decisiones humanas se llevan a cabo sin respetar el derecho de la naturaleza a participar en las decisiones que la afectan. Por ello, el proceso de recuperación no puede incurrir en los mismos errores que han generado el desastre.)

12. Derecho a la prevención y a la adaptación al cambio climático

Las personas y comunidades afectadas por los desastres, al igual que los ecosistemas con los cuales estas interactúan, tienen el derecho a que en los procesos, planes y programas tendientes a su recuperación, reconstrucción y desarrollo, se incorpore el concepto de prevención de nuevos desastres, mediante las herramientas de gestión del riesgos, a través de las cuales se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mitigación de los factores de vulnerabilidad, de manera que ni la dinámica de la naturaleza se convierta en un desastre para las comunidades, ni la dinámica de éstas en un desastre para los ecosistemas.

Esto incluye el derecho a que el conjunto del país actúe prospectiva y flexiblemente para adaptarse a los efectos del cambio climático.

La comunidad tiene el derecho a que dentro de la institucionalidad del país, exista y opere un sistema técnico, estable, eficaz y dotado de recursos para la gestión de los riesgos, con miras a contribuir a la sostenibilidad global del desarrollo, a reducir la probabilidad de ocurrencia de nuevos desastres y a mejorar los niveles de preparación de los actores gubernamentales y sociales para el caso de que éstos ocurran.

El derecho a la indemnización... cuando exista una razón

Hay que decir que en este listado tentativo no se incluye el derecho que les asiste a las personas y comunidades afectadas por un desastre para exigir una indemnización económica, cuando se demuestre objetivamente que se ha producido por culpa o negligencia del Estado o de otros actores, por considerar que sobre ese derecho hay todo un cuerpo de teoría jurídica y de jurisprudencia, alrededor de temas como el de la "responsabilidad civil extracontractual".

¿Existe el derecho a no evacuar de manera forzada?

Mientras algunos de los derechos aquí recopilados aparecen y ya se reconocen, al menos teóricamente como obvios, existen otros temas que todavía merecen y requieren de un mayor debate. Por ejemplo, el derecho que les asiste a las personas y sus comunidades a negarse a evacuar una zona declarada por las autoridades como de amenaza inminente y de alto riesgo, y las consecuencias que el ejercicio de ese derecho puede acarrear, en términos de responsabilidad, tanto para las autoridades, como para los líderes y miembros de las comunidades afectadas.

¿Debe reconocerse el derecho de una comunidad a negarse a una evacuación forzada cuando existen de por medio amenazas inminentes y condiciones de alto riesgo, y cuando ha mediado información suficiente para que puedan evaluar las consecuencias de su negativa? Y, de no reconocerse este derecho, ¿existe para las autoridades el derecho y el deber de forzar una evacuación en las circunstancias descritas? y, ¿Cómo se haría compatible este derecho con el interés colectivo, que se concreta y expresa en los planes de ordenamiento territorial, que son una herramienta para hacer efectivo el derecho de las comunidades a la prevención de desastres?

* Especialista en gestión del riesgo y gestión ambiental, "ex alumno del terremoto de Popayán (1983) y el de Tierradentro (1994), con un postgrado en el del Eje Cafetero (1999)". Fue director del SENA del Cauca, de la Corporación Ecofondo y de la Corporación NASA KIWE, autor de más de  20 libros y consultor nacional e internacional sobre la materia.

Nota de pie de página


[1]Esta propuesta se encuentra en varias páginas de internet y publicaciones. Ver: "La gestión del riesgo hoy: contextos globales, herramientas locales - EIRD"
http://www.eird.org/index-esp.html
y

http://www.col.ops-oms.org/desastres/docs/quindiovive/3derechos.htm 

 

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