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Jun 2011 22

Un Congreso productivo: cuáles leyes aprobó y por qué las aprobó

El discurso de Unidad Nacional, la bancada mayoritaria, el buen manejo interno del Congreso y la habilidad en la negociación política produjeron una cosecha de leyes importantes, diversas y bastante sensibles. ¿Qué se sigue?

Por Marcela Prieto, especial para www.razonpublica.com

Buen resultado y dos descontentos

Este 20 de junio termina oficialmente y de manera exitosa el primer capítulo de la era Santos y de su relación con el legislativo, al concluir la primera legislatura del Congreso elegido para el periodo 2010-2014. Los resultados fueron sin duda positivos: de los 50 proyectos que presentó el gobierno se aprobaron 46 es decir, el 92 por ciento.

Y como en toda buena historia, esta relación tiene tres protagonistas y uncolado: los protagonistas, Armando Benedetti, Germán Vargas Lleras y la coalición de la Unidad Nacional. Y el “colado”, una agenda preponderantemente liberal. Pero también, como en toda buena historia, no todos los actores quedaron contentos:

Por una lado el Partido Conservador, que sin quererlo, se vio obligado a apoyar proyectos de claro origen liberal.

Por otro lado la oposición, básicamente representada por el Polo Democrático Alternativo (PDA), se quejó de la falta de tiempo para debatir los proyectos. También se sintió abrumada por la coalición mayoritaria, que cuenta con no menos del 80 por ciento de los congresistas y aduce que la Legislatura fue servil e inocua, e incluso en muchas ocasiones se sintió maltratada por su presidente el senador Benedetti[1].

Las leyes aprobadas

Es importante destacar el contenido y el carácter estructural de las iniciativas que el gobierno logró hacer aprobar por el Congreso.

-En materia económica, la agenda estuvo compuesta por proyectos como la reforma tributaria aprobada el pasado mes de diciembre, elPlan Nacional de Desarrollo, el acto legislativo de sostenibilidad fiscal y el proyecto de regla fiscal. Sin embargo, el proyecto emblemático y más controvertido en este campo fue el acto legislativo para reformar elsistema de regalías que pretende aumentar el ahorro y la equidad entre regiones productoras y no productoras, así como la transparencia en el uso recursos públicos. Aunque el gobierno tuvo que ceder en algunos puntos, su proyecto fue aprobado por el Congreso y pasó a revisión de la Corte Constitucional.

-En materia social el gobierno presentó proyectos como el del primer empleo, aprobado en el primer periodo de la legislatura, que además de crear medidas para estimular la creación de empleo formal para los jóvenes, incorpora otros grupos como las mujeres cabeza de familia e incentiva la formalización de las empresas en cuanto al pago de las obligaciones parafiscales y otros respectos.

-La Ley de seguridad ciudadana reformó el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y el Código de Infancia y Adolescencia para mejorar la seguridad en los centros urbanos.

-El proyecto más visible de la agenda del gobierno –y el más cargado de sensibilidad política– fue la recién sancionada Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras. Esta iniciativa, presentada inicialmente por el Partido Liberal durante la última legislatura del pasado Congreso, contiene una serie de medidas e instancias transicionales que permitirán la asistencia, atención y reparación a unos cuatro millones de víctimas del conflicto. Algunas de las controvertidas más intensas en torno a la Ley de Víctimas se dieron en torno al costo fiscal que tendrán las medidas de reparación judicial y administrativa, al reconocimiento del estatus de víctima sin distinción del victimario, a la admisión explícita del conflicto armado interno y a las fechas desde cuando se reconocerán tanto el estatus de víctima como el derecho a la restitución de tierras.

-Otras iniciativas tenían por objeto mejorar la eficiencia del Estado, estimular el desarrollo regional, combatir la corrupción y mejorar la transparencia en la gestión pública:

La separación de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Trabajo y Salud, y de Medio Ambiente y Vivienda, que incluye además facultades extraordinarias para que el Ejecutivo reestructure el sector central de la administración pública;
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que había sido infructuosamente presentada en 19 ocasiones anteriores.
El Estatuto Anticorrupción, que entre otras incluyó reformas al sistema de contratación pública, aumento de penas por delitos relacionados con la administración de recursos públicos y cambios en los procesos disciplinarios.

Claves del éxito

El éxito del gobierno resultó de una estrategia bien pensada para asegurar la calidad técnica de las iniciativas, la atención sostenida de los medios de comunicación y las negociaciones políticas necesarias para su trámite en el Congreso. Entre los factores que condujeron al éxito destacaría tres como los principales: (1) el discurso de la Unidad Nacional, (2) la disciplina del trabajo parlamentario y (3) la atinada negociación de los proyectos.

1. El gobierno estructuró su agenda legislativa sobre el discurso de la Unidad Nacional, con lo cual por un lado aglutinaba a los partidos y movimientos con algún grado de afinidad ideológica y por otro lado evitaba la intensa polarización del período precedente (de hecho, la mayoría de los proyectos fueron objeto de concertación previa).

2. El gobierno por supuesto contaba con una mayoría superior al 80 por ciento, incluyendo el apoyo de la bancada “uribista”. Sin embargo, el gran número de iniciativas, su alta sensibilidad política y su complejidad técnica le imponían al Congreso un desafío mayor respecto del cumplimiento de las formas y los trámites y respecto del trabajo dentro de las comisiones y las plenarias. En estas circunstancias:

La presidencia del Congreso logró reducir el ausentismo y ordenar los debates.
El temor a un eventual “trancón legislativo”, sobre todo en las comisiones primeras de Senado y Cámara, se alivió al radicar equilibradamente los proyectos en una u otra corporación: la Cámara recibió 31 proyectos de origen gubernamental y el Senado recibió 29.
También habría que mencionar el trabajo de organizaciones de la sociedad civil en el seguimiento riguroso de la agenda del Congreso, como el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política, entre otros, así como el papel vigilante de los medios de comunicación.

El resultado de lo anterior fue un Congreso que respondió tanto a la ambiciosa agenda legislativa como a las demás necesidades derivadas de la ola invernal. Y sin embargo el Congreso sigue teniendo una imagen negativa. Según la última encuesta Invamer-Gallup (primer trimestre de este año 2011), la ciudadanía asocia a esta corporación con la denominada “clase política”, desprestigiada tanto por los escándalos de corrupción como por la incompetencia e irregularidades en el funcionamiento de los gobiernos locales. Será interesante ver cómo evoluciona esta percepción durante el tercer trimestre, pues la eficiencia de la Legislatura que termina quizás mejore en algo la imagen del Congreso.

3. La tercera razón del éxito fue la estrategia de negociación política que utilizó el Ejecutivo. El discurso de Unidad Nacional y las mayorías en el Congreso le daban al presidente Santos el escenario ideal para comenzar su gobierno. Pero estas expectativas necesitaban de alguien con la habilidad política para concretarlas, y la designación de Germán Vargas Lleras como ministro del Interior y de Justicia mostró ser un acierto; su trayectoria y su conocimiento interno del Legislativo le dieron herramientas suficientes para culminar el trámite de tantos proyectos de ley.

¿Qué viene?

En conclusión, puede ser que el éxito de la agenda legislativa del gobierno se deba en parte a la “luna de miel” propia de los comienzos de cualquier período presidencial. Sea como sea, el país hoy cuenta con leyes de gran impacto económico y social, que en otro escenario sencillamente no habrían sido posibles.

El reto que enfrenta ahora el presidente Santos será extender la “luna de miel” durante los tres años que le quedan y lograr que se aprueban proyectos tan importantes y tan sensibles como la reforma del sistema de justicia, todavía pendiente. La gran pregunta es si seguirá contando con el apoyo de la bancada “uribista”, sobre todo ante las tensiones que se han venido escalando entre el ex presidente Uribe y el actual mandatario.

Por su parte, el Congreso deberá sacar adelante los proyectos restantes de la agenda legislativa e intensificar sus tareas de control político. Este control es fundamental para el adecuado equilibrio de poderes, que sin duda revertiría en el fortalecimiento de nuestra democracia.

*Politóloga de la Universidad de los Andes con maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Oxford. Analista habitual de Portafolio. Desde 2006, directora ejecutiva del Instituto de Ciencia Política y directora de la revista Perspectiva.

[1] A lo cual respondió el presidente del Congreso que a la oposición sí se le dieron todas las garantías: “En los debates de control político, el 70 por ciento fueron realizados por la oposición, además entre los senadores Jorge Enrique Robledo y Luis Carlos Avellaneda hablaron en total 120 minutos, cuando, incluso, el Ministro de Protección Social sólo llegó a 70 minutos en todas sus intervenciones”.

Tags: Congreso Congreso de la República Marcela Prieto Unidad nacional Acuerdo de unidad nacional Proyectos de ley Razonpublica.com Www.razonpublica.com

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